Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP): Wer viel Fläche hat, bekommt viel Geld

Agrarpolitik wird in Brüssel gemacht. Kein anderer Wirtschaftsbereich ist in der Europäischen Union so stark durch gemeinschaftliche Regeln geprägt wie die Landwirtschaft – sie unterliegt der Gemeinsamen Agrarpolitik – kurz "GAP".

Ihre Ziele und Aufgaben wurden erstmals 1957 festgelegt. Die anfangs aus nur sechs Ländern bestehende Staatengemeinschaft wollte die Menschen im zerstörten Nachkriegseuropa mit genügend Nahrungsmitteln zu angemessenen Preisen versorgen. Daher sollten die Produktivität in der Landwirtschaft gefördert, die Märkte stabilisiert und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung gesichert werden.

Das Ziel der Selbstversorgung hat die GAP innerhalb kürzester Zeit erreicht. Schon in den 1970er Jahren produzierten die Bäuer*innen in der EU mehr Nahrungsmittel, als gebraucht wurden. Die Zeit der "Butterberge", "Milchseen" und spektakulären Obstvernichtungen in den südlichen Mitgliedsländern begann. Trotz mehrfacher Reformen ist die GAP weiterhin unzureichend auf die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts ausgerichtet. Das betrifft vor allem den enormen Einfluss der Landwirtschaft auf Umwelt, Natur, nachhaltige Entwicklung und globale Gerechtigkeit.

Derzeit stehen der Agrarpolitik ca. 38 Prozent des jährlichen EU-Budgets zur Verfügung: Das sind ca. 58 Milliarden Euro – umgerechnet 114 Euro pro EU-Bürger*in. Auch, wenn die GAP momentan der größte EU-Haushaltsposten ist, sinkt ihr prozentualer Anteil seit Jahren. 1988 waren es 55 Prozent – 2027 sollen es nur noch 34 Prozent sein.

Bisher wird die GAP in zwei Teilbereiche aufgeteilt. Diese werden "Säulen" genannt. Die erste Säule verfügt über 75 Prozent des GAP-Geldes und heißt "Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft". Aus diesem Fonds werden die Pauschalen an landwirtschaftliche Betriebe gezahlt: die Flächenprämien. Im Durchschnitt gibt es in der ganzen EU für jeden Hektar pro Jahr 267 Euro – in Deutschland etwa 280 Euro. Wegen der unterschiedlich großen Betriebe führt diese Regelung dazu, dass EU-weit ungefähr 80 Prozent der Gelder an nur 20 Prozent der Prämienempfänger*innen gehen.

Die zweite Säule umfasst nur 25 Prozent des GAP-Budgets und heißt  "Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums". Daraus werden die Programme zur Entwicklung der ländlichen Räume, für Ökolandbau, zur Unterstützung der Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten oder für Umwelt-, Klima- und Naturschutz bezahlt.

Im aktuellen Vorschlag der EU sollen in der nächsten GAP-Periode die zwei Säulen wegfallen. Die Vorschläge sind an vielen Stellen nicht geeignet, um besonders ressourcenschonende landwirtschaftliche Betriebe zu honorieren. Im Vergleich zur letzten GAP-Reform kommt es zu einem Bruch in der Weiterentwicklung, da wichtige Errungenschaften der letzten Jahre wieder aufgegeben werden. 

In der laufenden Förderperiode von 2023 bis 2027 wurden 23 Prozent der Direktzahlungsmittel aus der ersten Säule in die so genannten "Öko-Regelungen" gesteckt. Ein Novum in der GAP. Erstmals ist ein nennenswerter Anteil der Gelder aus der ersten Säule an konkrete, freiwillige Leistungen, überwiegend zum Schutz der Biodiversität gebunden. Ursprünglich wurden 25 % versprochen. Die Anwendung der „Österreich-Regelung“ ermöglicht es Mitgliedsstaaten der EU das Budget der Öko-Regelungen weiter zu reduzieren. Der BUND fordert gemeinsam mit anderen Verbänden diese Regelung zu streichen und das Budget auf 25 Prozent zu erhöhen und regelmäßig ansteigen zu lassen. Darüber hinaus befindet sich in der zweiten Säule ein Fördertopf namens "Agrarumwelt- und -klimaschutzmaßnahmen", mit welchem konkrete Maßnahmen finanziert werden können. Das Mindestbudget liegt hier bei 35 Prozent. Auch hier fordert der BUND mit weiteren Verbänden ein kontinuierlich ansteigendes Mindestbudget, um weiterhin Betriebe zu fördern, welche in besonderem Maße öffentliche Güter im Rahmen ihrer landwirtschaftlichen Tätigkeit bereitstellen. Also Betriebe die ihre Tiere besonders artgerecht halten, die nach ökologischen Kriterien arbeiten oder Naturschutzmaßnahmen umsetzen.

In Deutschland bekommen Landwirt*innen von der GAP durchschnittlich 280 Euro Flächenprämie pro bewirtschafteten Hektar. Wer also viel Fläche bewirtschaftet, kann viel Hektarprämie erhalten. Für die ersten 60 Hektar gibt es etwas höhere Beträge.

Laut dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft beträgt der Anteil an EU-Zahlungen am Einkommen eines Betriebs rund 45 Prozent. Aus diesem Grund lehnen viele Landwirt*innen Änderungen im Bereich der pauschalen Flächenprämie kategorisch ab und die Bauernverbände blockieren jegliche Reformversuche.

Aus Sicht des BUND geht es jedoch nicht darum, alle Prämien abzuschaffen und damit einen erheblichen Einkommensverlust zu verursachen. Die Fördermittel sollen so reformiert werden, dass damit gezielt gesellschaftlich gewünschte Leistungen honoriert werden können. Darüber hinaus setzt sich der BUND für faire Erzeugerpreise ein.

40 Prozent der GAP-Gelder sollen zu Klimazielen beitragen. Das hat sich die EU-Kommission als Ziel gesetzt. Öko-Regelungen werden dabei zu 100 Prozent als klimawirksam angerechnet, pauschale Direktzahlungen zu 40 Prozent. Ein Gutachten im Auftrag des Umweltbundesamtes kommt jedoch zum Ziel, dass die Gelder für Ökoregelungen nur ca. 20 Prozent zum Klimaschutz und die Direktzahlungen nur drei bis vier Prozent beitragen.

Dem Landwirtschaftssektor werden derzeit rund acht Prozent der nationalen Treibhausgasemissionen zugerechnet. 

Die Emissionen von im Ausland genutzten Flächen, auf denen Futtermittel für den Import nach Deutschland produziert werden, und die damit verbundenen Landnutzungsänderungen sind in diesen Zahlen noch nicht enthalten. 2024 verursachte die Landwirtschaft  74

 Prozent der Methan- und 77 Prozent der Lachgasemissionen. In absoluten Zahlen entspricht der Landwirtschaftsanteil der Emissionen rund 54 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten.

Bei den Reformen der EU-Agrarpolitik gewann die Klimakrise zwar zunehmend an Bedeutung. Dennoch gibt es bei der Förderung von Klimaschutzmaßnahmen große Unterschiede zwischen den EU-Staaten. In vielen Ländern ist das Engagement eher marginal.

Für alle Mitgliedstaaten verbindlich sind die „Öko-Regelungen“ und "Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen" (siehe Frage "Wie kann Umwelt- und Naturschutz aus der GAP finanziert werden?"). Durch sie werden Extensivierungen im Acker- und Grünlanddiversifizierte Fruchtfolgen und andere klimabezogene Maßnahmen gefördert. 

Wer viel Fläche bewirtschaftet, bekommt viel Geld aus der ersten Säule der GAP. Dafür verlangt Brüssel kaum Gegenleistungen – außer Gesetze und Verordnungen einzuhalten.

Während hierzulande ein Bauernhof mit 50 Hektar jährlich ca. 14.000 Euro erhält, kann ein Großbetrieb von 5.000 Hektar mit 1,4 Millionen Euro Flächenprämien auf dem Konto rechnen. EU-weit erhalten 20 Prozent der Betriebe auf diese Weise 80 Prozent der Gelder.

Selbst in Brüssel wurde dieses Ungleichgewicht erkannt. Daher räumt die EU-Kommission den Mitgliedstaaten ein, Flächenprämien ab einem bestimmten Betrag zu kappen und einen "Erste-Hektar-Aufschlag" zu zahlen. So bekommen die Betriebe in Deutschland für die ersten 40 Hektar eine Bonuszahlung  von rund 69 Euro pro Hektar und für weitere 20 Hektar rund 41 Euro.

Aus Rücksicht auf die ost- und norddeutschen Großbetriebe werden die darüber hinaus bestehenden Möglichkeiten, eine Maximalgrenze pro Betrieb einzuführen oder die Flächenprämie stufenweise abzuschmelzen, in Deutschland nicht genutzt (Kappung und Degression).

Dabei ist der Reformbedarf groß, denn ganze 15 Prozent der Direktzahlungen gingen 2025 in Deutschland an nur 0,6 Prozent der Betriebe. 

Öko? Logisch! Das hat auch die Bundesregierung erkannt. Sie will den Ökolandbau bis 2030 auf 30 Prozent der Fläche steigern. Die EU strebt 25 Prozent an. Damit das gelingt, müssen u.a. mehr GAP-Gelder als bisher für Öko-Prämien genutzt werden.

So können Betriebe auf Ökolandbau umgestellt und bisherige Bio-Höfe für ihre ökologischen Leistungen besser bezahlt werden. Zusätzlich zur Flächenprämie bekommen Ökobetriebe in Deutschland ca. 300 Euro Öko-Prämie pro Hektar und Jahr aus der zweiten Säule der GAP. Hierbei wird zwischen einer Umstellungsprämie und einer Prämie für die ökologische Bewirtschaftung unterschieden. Bereits 1,91 Millionen Hektar werden in Deutschland auf fast 36.000 Bio-Bauernhöfen ökologisch bewirtschaftet. Das sind knapp zwölf  Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche. Fast doppelt so viel wie vor 10 Jahren!

Für den BUND ist der Ökolandbau das Modell der Zukunft.Die Erfahrungen der Bio-Bauernhöfe können der konventionellen Landwirtschaft helfen, Schritt für Schritt umwelt- und klimaschonender zu arbeiten. Der BUND erwartet daher von der Politik, den Ökolandbau besser zu fördern als bislang.

Außerdem erwartet der BUND, dass die zukünftigen GAP-Gelder dafür genutzt werden, den Ausbau auf 30 Prozent bis 2030 abzusichern. Dafür wären etwa 100 Millionen Euro pro Jahr notwendig. 

Die Bindung bestimmter EU-Agrarzahlungen an Verpflichtungen für den Umweltschutz, die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze sowie den Tierschutz wird seit 2023 als "Konditionalität" bezeichnet. In der letzten GAP-Periode setzten sich die Umweltbindung der Direktzahlungen aus „Cross-Compliance“ und „Greening“ zusammen. Landwirtinnen und Landwirte müssen die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen (GLÖZ) einhalten, um Mittel aus dem GAP-Budget zu bekommen. 
Diese so genannte Auflagenbindung ("Cross-Compliance") wurde bei der EU-Agrarreform 2003 eingeführt. Diesen Cross-Compliance-Verpflichtungen unterliegen EU-weit alle Betriebe, die EU-Fördermittel erhalten. 

Die „GLÖZ“ (guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand) legen Mindestanforderungen an die Bewirtschaftung von Flächen fest, wie zum Beispiel zum Schutz von Böden, Gewässern und Biodiversität. Die GLÖZ-Vorgaben ersetzen die früheren Greening-Auflagen und sind für alle Betriebe verpflichtend, die Direktzahlungen erhalten möchten. Inhalte der GLÖZ sind zum Beispiel der Erhalt von Dauergrünland, ein Fruchtwechsel auf Ackerland und die Anlage von Pufferstreifen entlang von Gewässern.

In den letzten Jahren wurden einzelne GLÖZ-Anforderungen aufgeweicht oder komplett ausgesetzt. Insbesondere GLÖZ 8, welche als große Errungenschaft in der neuen GAP von Umweltverbänden gefeiert wurde. GLÖZ 8 sah die Stilllegung von 4 % der Ackerfläche eines jeden Betriebes vor, sie kam jedoch auf Grund verschiedener Gründe nie zum Einsatz und wurde 2025 komplett abgeschafft. Unter dem Deckmantel des Bürokratieabbaus wurden 2025 weitere Standards massiv geschliffen. Direktzahlungen werden nun nahezu ohne Auflagen verteilt. So wurde der zulässige Grünlandumbruch von 5 auf 10 Prozent erhöht. Was früher eine Mindestanforderung beim Moorschutz war, kann heute für Landwirt*innen gefördert werden. Betriebe mit weniger als 30 Hektar Fläche werden bezüglich des Fruchtwechsels weder kontrolliert noch sanktioniert. Es sollen nur noch einmal jährlich Kontrollen vor Ort stattfinden und Betriebe bis 10 Hektar sind von den GLÖZ-Standards ausgenommen.

Die Verwässerungspolitik der Agrarlobby und die Bauernproteste haben dazu geführt, dass unter dem Deckmantel der Entbürokratisierung die gut gemeinten „GLÖZ“-Standards nahezu zerstört wurden. Dies ist eine Rolle-Rückwärts für Klima-, Natur- und Umweltschutz. Die ökologischen Mindeststandards für EU-Agrarsubventionen werden aufgeweicht und die Gelder nahezu pauschal vergeben. Viele Verbände warnen davor, dass die aus öffentlichen Mitteln finanzierte GAP ihre gesellschaftliche Legitimation verlieren könnte.

Im Juli 2025 hat die EU-Kommission ihre Vorschläge zur Zukunft der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) vorgelegt. Die Vorschläge brechen mit allem bisherigen. Die GAP soll finanziell gekürzt und die Struktur neu geordnet werden. Die Gelder sollen in Zukunft aus einem Topf kommen – dem nationalen und regionalen Partnerschaftsplanfonds. Die zwei Säulen der GAP werden abgeschafft und verschmelzen mit anderen Förderbereichen.

Die Europäische Kommission schlägt entgegen den Erkenntnissen des Strategischen Dialoges und der Zukunftskommission Landwirtschaft eine Renaissance der pauschalen Direktzahlungen vor. Eine klare Absage an die – wenn auch zaghafte – Weiterentwicklung der GAP im Zuge der vergangenen Agrarreformen in Richtung „öffentliches Geld für öffentliche Leistungen“. Zur Sicherung einer Umwelt-, Klima- und sozialverträglichen Mittelverwendung möchte die europäische Kommission den Mitgliedsstaaten vorschreiben, dass mindestens 43 Prozent der Mittel für den Umwelt- und Klimaschutz aufgewendet werden müssen. Die Basisprämie der GAP soll dabei bereits – ohne erkennbare ökologische Gegenleistung – zu 40 Prozent als umwelt- und klimawirksam angerechnet werden. Allein dadurch kann ein Mitgliedsstaat seine Vorgaben für eine umwelt- und klimaverträgliche Mittelverwendung nahezu vollständig erfüllen. Die aus öffentlichen Mitteln finanzierte GAP könnte dadurch endgültig ihre gesellschaftliche Legitimation verlieren.

Neu ist auch, dass viele Entscheidungen, die vorher auf europäischer Ebene getroffen wurden, in Zukunft von den Mitgliedsstaaten getroffen werden können. Eine Renationalisierung der GAP kann zu einem gefährlichen Wettbewerb der niedrigsten ökologischen und sozialen Standards zwischen den Mitgliedstaaten führen, da jeder Staat versuchen wird seine landwirtschaftlichen Betriebe für den Weltmarkt möglichst wettbewerbsfähig zu machen. Außerdem würde es zu einem Flickenteppich an Regelungen kommen, die in der Praxis nicht mehr nachvollziehbar sind.

Die Vorschläge sind an vielen Stellen nicht geeignet die bereits heute ressourcenschonend wirtschaftenden Betriebe wirtschaftlich zu stärken. Im Vergleich zur letzten GAP-Reform, würden diese Betriebe sogar wirtschaftlich geschwächt und ihnen Planungssicherheit genommen – mit entsprechenden Folgen für Umwelt-, Klima- und Tierschutz. 

Die Weiterentwicklung der GAP befindet sich weiterhin im laufenden Gesetzgebungsverfahren auf EU-Ebene. Seit der Veröffentlichung der Vorschläge für den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR genannt) sowie für die Ausgestaltung der GAP werden die Vorschläge im EU-Rat und EU-Parlament diskutiert und beraten. Ein Verhandlungsmandat wurde bisher noch nicht beschlossen. Erst im Januar 2027 soll der gemeinsame Standpunkt des EU-Parlaments abgestimmt werden. 
Zentrale Fragen zur finanziellen Ausstattung der GAP, zur Verbindlichkeit von Umwelt-, Klima- und Tierstandards sowie zur zukünftigen Struktur der Förderung sind weiterhin ungeklärt. Gleichzeitig besteht die Gefahr, dass unter dem Zeitdruck des Gesetzgebungsverfahrens notwendige inhaltliche Verbesserungen zugunsten kurzfristiger Kompromisse zurückgestellt werden.

Die Trilog-Verhandlungen zwischen Rat, Parlament und EU-Kommission können frühestens in einem Jahr beginnen. Die Mitgliedsstaaten müssen sich ebenfalls noch gemeinsam auf eine Position abstimmen. Um die Verhandlungen abzuschließen und die Verordnungen anzunehmen, bliebe damit nur ein knappes Jahr Zeit. Knapp ausfallen würde damit auch die Bearbeitungszeit in den nationalen Behörden. Es ist also sehr wahrscheinlich, dass sich der Start der neuen GAP-Periode verschiebt

Der BUND steht für ein vielfältiges und lebenswertes Europa. Dazu gehört auch eine gemeinsame, europäische Agrarpolitik. Aber die GAP muss sich ändern: Sie muss sich entschieden gegen das Höfesterben, gegen den Verlust der Artenvielfalt, gegen die Verschmutzung der Gewässer, der Luft und des Bodens stemmen.

Die GAP muss zudem ihren Beitrag zu Klima-, Biodiversitäts- und Tierschutz leisten und Regionalität fördern, anstatt Agrar-Exporte zu unterstützen. So betrachtet, sind die aktuell vorliegenden Vorschläge zur Zukunft der GAP nach 20208eine große Enttäuschung. Selbst der Europäische Rechnungshof kritisiert die Entwürfe und bemängelt unter anderem die fehlende ökologische Wirksamkeit der GAP und deren Abhängigkeit von der nationalen Umsetzung. 

Der BUND fordert die Bundesregierung und die Europaabgeordneten dazu auf sich für die folgenden Nachbesserungen einzusetzen:

• Die Beibehaltung und schrittweise Ausweitung des Budgets für freiwillige und attraktive Maßnahmen von Bäuerinnen und Bauern im Umwelt-, Klima und Tierschutz angefangen in dem Umfang, wie es mit den Öko-Regelungen der 1. Säule und den Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen der 2. Säule bereits heute existiert.
• Die Streichung der vorgesehenen Benachteiligung der Agrarumwelt- und Klimaaktionen gegenüber den pauschalen Flächenprämien im Zuge der nationalen Kofinanzierung.
• Die Sicherstellung von europaweit einheitlichen ökologischen und sozialen Mindestanforderungen für den Erhalt von Fördermitteln.
• Eine europaweit verpflichtende Umsetzung der Förderung kleiner und mittlerer Betriebe.
• Eine Umsetzung der Degression und Kappung zur finanziellen Stärkung der Agrarumwelt- und Klimaaktionen.
• Eine grundlegende Reform der Gemeinsamen Marktordnung zur Stärkung von Landwirtinnen und Landwirten in den Wertschöpfungsketten.