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Die UN-Klimakonferenz COP25 in Madrid

Auf der von Santiago de Chile nach Madrid verlegten UN-Klimakonferenz COP25 muss das Pariser Klimaschutzabkommen auf den Weg gebracht werden, ohne dass es durch einen internationalen Emissionshandel verwässert wird.

Logo der Cop 25 in Madrid Logo der COP 25 in Madrid

Eigentlich sollte die Klimakonferenz COP25 der Vereinten Nationen in der chilenischen Hauptstadt Santiago stattfinden. Wochenlange Proteste der Bevölkerung gegen die eklatante soziale Ungleichheit in Chile veranlassten die dortige Regierung jedoch dazu, die Ausrichtung im Land abzusagen und nach alternativen Veranstaltungsorten zu suchen. Letztlich sprang die spanische Hauptstadt Madrid ein, wobei Chile weiterhin die Präsidentschaft über die Konferenz innehaben wird.

Hauptziel der Vertragsstaaten ist es, die letzten offenen Regeln für die Umsetzung des Pariser Abkommens auszuhandeln. Ein Großteil der Regeln wurde bereits vergangenes Jahr auf der COP24 im polnischen Katowice verabschiedet. Noch offen ist jedoch der Artikel 6 des Pariser Abkommens, in dem es um den Emissionshandel geht. Und damit um eine zentrale Frage der Klimaschutzarchitektur der Zukunft. 

Werden Länder ihre Emissionsreduktionen zuhause erbringen müssen, oder ist es ihnen erlaubt, Gutschriften für Emissionsreduktionen, sogenannte Zertifikate, aus anderen Ländern zu kaufen? Und wenn ja, wie sollen diese Zertifikate gehandelt werden, wie kann garantiert werden, dass eine Gutschrift wirklich nur dem Land zu Gute kommt, das das Zertifikat kauft – und nicht doppelt auch noch von dem Verkäuferland angerechnet wird?

Der Emissionshandel ist eine Mogelpackung

Für den BUND hört sich das nach einer Mogelpackung an – wir haben in Europa genug schlechte Erfahrungen mit dem Emissionshandel gemacht. Daher wird der BUND sich zuhause und international immer für den Ausstieg aus Kohle, Öl und Gas einsetzen und dafür konkrete Ausstiegspläne fordern. Und neben den Ausstiegsplänen immer auch Klimaziele, die mit den Zielen des Pariser Abkommens übereinstimmen. Auch wenn die Verbesserung der bislang viel zu schwachen nationalen Klimaschutzpläne kein offizieller Verhandlungspunkt der Klimakonferenz ist, wird es das dominierende politische Thema sein und es müssen von dort deutliche Signale hin zu stärkeren Klimaschutzanstrengungen weltweit ausgehen. Nur so können in Madrid die Weichen für Paris gestellt werden.

Chancen und Risiken für den globalen Klimaschutz: Was wird in Madrid verhandelt?

Fragen und Antworten zur COP25

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Um was geht’s bei der COP25 in Madrid?

In Madrid treffen sich vom 2. bis 13. Dezember Vertreter*innen von knapp zweihundert Regierungen, um die weitere Ausgestaltung und Umsetzung des Pariser Klimaschutzvertrags zu verhandeln. Es geht im Kern um drei Fragen:

1. Höhere Klimaziele

Bis Februar 2020 müssen alle Länder, die das Pariser Abkommen unterzeichnet haben, eine neue nationale Klimaschutzstrategie veröffentlichen. Sie muss, das verlangt der Klimavertrag, höhere nationale Ziele enthalten als die aktuelle Strategie, die 2015 in Paris vorgelegt wurde. Es ist das Ziel, dass sich viele Länder in Madrid möglichst konkret zu einer Erhöhung ihrer Klimaschutzziele in der neuen Strategie aussprechen. In der Abschlusserklärung der Konferenz könnten sich konkrete Bezüge zur notwendigen Höhe der Ziele finden. Der jüngste Bericht zur Emissionslücke des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP 2019 Emissions Gap Report) zeigt auf, dass alle Länder ihre Ziele verfünffachen müssten, um die globale Grenze der Erhitzung von 1,5 Grad nicht zu verfehlen.

2. Emissionshandel – Artikel 6:

Auf der vorangegangenen Klimakonferenz 2018 in Polen konnten bis auf Artikel 6 alle Bereiche des Klimavertrags von Paris konkretisiert werden. Allein bei Artikel 6, in dem es um Instrumente zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele geht, gelang dies nicht. Zu unterschiedlich waren die Positionen der Länder und Ländergruppen zu der Frage, ob und wie Zertifikate für Emissionsreduktionen international gehandelt werden dürfen, um nationale Ziele zu erreichen. Strittig ist hier unter anderem die Frage, wie man sicherstellen kann, dass Zertifikate für reduzierte Emissionen nicht doppelt, also von dem Verkäufer und dem Käuferland, genutzt werden. Konflikte gibt es auch um die Frage, ob Zertifikate, die Länder bis 2020 zu Zeiten des Kyoto-Protokolls generiert haben, nach 2020 noch nutzen dürfen. Brasilien, Indien, die Ukraine und viele andere Länder verfügen über Millionen von Zertifikaten aus der Kyoto-Zeit, die sie gerne weiter nutzen würden. Andere Länder wollen verhindern, dass solche Zertifikate genutzt werden, da ihr Ursprung oft fragwürdig ist und eine Überflutung des Markts mit alten Zertifikaten die Preise stark reduzieren würde. Beobachter*innen befürchten außerdem, dass eine Konkretisierung von Artikel 6 dazu führen könnte, dass Regierungen ihre nationalen Ziele nur geringfügig oder gar nicht anheben, um so überschüssige Zertifikate aus Emissionsreduktionen verkaufen zu können und nicht in die Verlegenheit zu kommen, Zertifikate einkaufen zu müssen, um ambitioniertere Ziele zu erreichen.

3. Schäden und Verluste ("Loss and Damage")

Auf der COP 2013 in Warschau wurde eine Institution im Rahmen der UN-Klimakonferenz zum Thema "Schäden und Verluste" gegründet. Das Mandat dieser Institution ist es zu untersuchen, wie hoch die klimabedingten Schäden und Verluste sind – sowohl die planbaren, wie der Meeresspiegelanstieg, als auch die plötzlichen wie etwa Brände und Überschwemmungen. Die Insitution soll zudem Vorschläge entwickeln, wie die betroffenen Länder am besten im Umgang damit unterstützt werden können. Diese Institution verfügt jedoch über kein Geld, um im Schadensfall Hilfe leisten zu können. In Madrid werden viele Entwicklungsländer von den reicheren Ländern fordern, einen Fonds für die Länder ins Leben zu rufen, die von durch die Klimakrise verursachten Schäden und Verlusten betroffen sind. Dieser Fonds soll mit ausreichender öffentlicher Finanzierung ausgestattet werden. Ähnlich wie für die Anpassung an den Klimawandel und Klimaschutz muss es auf internationaler Ebene eine dritte Kategorie von Fonds geben, den nur Länder abrufen können, die Kosten durch Klimaschäden haben. Bisher haben sich die reichen Länder immer geweigert, einen solchen Fonds zu gründen und ihn finanziell auszustatten.

Was wäre ein gutes Ergebnis der COP25?

Ein gutes Ergebnis wäre aus Sicht des BUND, wenn alle Staaten, die hohe Emissionen haben, in Madrid ankündigen, dass sie ihre nationalen Klimaschutzpläne in den nächsten drei Monaten verbessern. Diese Ankündigung muss sich im Abschlusstext der Konferenz wiederfinden. Die Länder müssen sich dazu bereit erklären, ihre nationalen Klimaschutzpläne mit Beteiligung der Zivilgesellschaft auszuarbeiten. Die neuen nationalen Klimaschutzpläne (Nationally Determined Contributions, kurz NDCs), müssen dem fairen Anteil der Länder an der Begrenzung der globalen Erwärmung bei 1,5 Grad entsprechen.

Der Artikel 6 des Pariser Klimaabkommens zum Emissionshandel darf in Madrid nicht konkretisiert werden. Den Startschuss für ein System zu geben, bei dem Länder die Möglichkeit bekommen, einen Teil ihrer zugesagten Klimaschutzleistungen nicht zuhause umzusetzen, sondern durch den Zukauf von Zertifikaten in andere Länder zu verschieben, wäre ein großes Risiko für den internationalen Klimaschutz.

Außerdem muss auf der COP beschlossen werden, dass die wohlhabenden Länder in einen Fonds einzahlen, um die Schäden und Verluste, die durch die Klimakatastrophe entstehen, teilweise abzufedern.

Aus Sicht des BUND ist es eher unwahrscheinlich, dass alle drei oder auch nur ein oder zwei dieser entscheidenden Punkte in Madrid zufriedenstellend verhandelt werden.

Erläuterung: Was ist Artikel 6?

Der Artikel 6 des Pariser Abkommens hat das Ziel, Emissionsreduktionen günstiger zu machen. Die Verabschiedung von Artikel 6 in Madrid würde es Ländern ermöglichen, Zertifikate von Klimaschutzprojekten in anderen Ländern zu kaufen, falls sie ihre Ziele durch Klimaschutz zuhause nicht erreichen. Die Verabschiedung von Artikel 6 würde es im Gegenzug anderen Ländern ermöglichen, Zertifikate von Klimaschutzprojekten zu verkaufen, falls sie ihre selbstgesteckten Ziele übererfüllen.

Wäre eine Konkretisierung von Artikel 6 gut oder schlecht?

Die Konkretisierung von Artikel 6 wäre schlecht für den globalen Klimaschutz und für das Pariser Abkommen. Die Ausformulierung von Artikel 6 würde Regeln für international handelbare Emissionsreduktionszertifikate aufstellen. Die Existenz von solchen Zertifikaten würde es Ländern ermöglichen, zuhause weniger Klimaschutz zu machen und dafür Klimaschutzprojekte in anderen Ländern zu finanzieren. Die Basis des Pariser Abkommens ist jedoch, dass alle Länder ihre Emissionen reduzieren. Nur so kann die große Herausforderung gelingen, die klimaschädlichen Emissionen bis 2030 global zu halbieren und bis zur Mitte des Jahrhunderts auf null Emissionen zu kommen, also Klimaneutralität zu erreichen.

Um dieses Ziel zu erreichen, reicht es nicht aus, dass ein paar Windräder in Gambia aufgestellt werden. 80 Prozent der Kohle muss im Boden bleiben – die Verstromung von Kohle, Öl und Gas muss schnellstmöglich beendet werden und in allen Bereichen – auch in der Landwirtschaft, dem Verkehr und der Industrie – müssen die Produktionsweisen vollständig umgestellt werden. Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) hat in seinem Emissionslückenbericht von 2019 festgestellt, dass alle Länder ihre Klimaschutzziele um den Faktor fünf erhöhen müssten, um die katastrophalsten Folgen des Klimawandels bei einer Erhitzung von über 1,5 Grad zu verhindern. Um mehr als sieben Prozent müssen die globalen Emissionen jährlich fallen. Dafür müssen alle Länder ihre Klimaschutzanstrengungen steigern und jeder muss bei sich zuhause möglichst starken Klimaschutz betreiben. Jedes Kohlekraftwerk, welches hier länger läuft, trägt dazu bei, dass es uns als Weltgemeinschaft nicht gelingt, bis 2050 keine Emissionen mehr auszustoßen. Eine langsame Reduktion der Emissionen reicht nicht mehr – die Transformation von einer auf fossilen Brennstoffen basierenden Wirtschaft hin zu einer kohlenstoffneutralen muss jetzt angegangen werden.

Die Verabschiedung von Artikel 6 könnte ein Anreiz zur Verschlechterung der eigenen Ziele und somit auch der NDCs sein. Je geringer nämlich das eigene nationale Ziel, desto wahrscheinlicher, dass ein Land mehr Klimaschutz macht, als es selbst versprochen hat, und dadurch überschüssige Zertifikate hat, die es verkaufen kann. Trittbrettfahren beim internationalen Klimaschutz würde so belohnt. Diejenigen, die ihren fairen Anteil an den globalen Anstrengungen zur Emissionsreduktion leisten, würden nicht belohnt – sondern nur die, die weniger machen als sie können und wahrscheinlich auch sollten. Wenn ein Staat niedrige Klimaschutzziele hat, diese aber übererfüllt, könnte er Geld verdienen. Unabhängig davon, ob die Ziele und somit die nationalen Anstrengungen für den internationalen Klimaschutz ausreichen oder nicht. Tatsächlich sollten die, die mehr Klimaschutz machen als ihrem fairen Anteil entspricht, finanziell belohnt werden, und nicht die, die wenig machen. Das Problem beim Pariser Abkommen ist, dass alle Staaten ihre nationalen Ziele selbst bestimmen dürfen.

  • So könnte der Emissionshandel ein perverser Anreiz für immer niedrigere Ziele werden.

Die Verabschiedung von Artikel 6 könnte somit zu einer Aushöhlung des Pariser Abkommens führen. Das Abkommen basiert nämlich darauf, dass die Länder sich freiwillig Ziele setzen und sich gegenseitig auf den Klimakonferenzen überprüfen, ob sie die Ziele umsetzen. Die Freiwilligkeit, die Transparenz und der Druck der Gruppe sollen zu immer besserem Klimaschutz führen. Es gibt keine zentrale Instanz, die bei Nichterfüllung der Ziele straft. Es gibt auch keine Instanz, die den Ländern die Ziele vorschreibt. Da die Festsetzung der Ziele freiwillig ist, könnten die Länder gewillt sein, ihre Ziele niedriger zu setzen, und sich dadurch die Möglichkeit eröffnen, Zertifikate zu verkaufen. Immer mehr Länder könnten ihre Ziele reduzieren, anstatt sie zu erhöhen.

Somit wäre der kollaborative Ansatz des Abkommens zerstört und somit das Vertrauen in die anderen, dass alle ihre Anstrengungen stetig erhöhen. Immer niedrigere Ziele würden uns möglicherweise global auf eine immer höhere Durchschnittstemperatur mit den bekannten katastrophalen Folgen für unsere Lebensgrundlagen hinbewegen.

Was passiert mit dem Pariser Abkommen, wenn die Regeln von Artikel 6 in Madrid nicht konkretisiert werden?

Nichts.

Das Pariser Abkommen ist bereits in Kraft getreten. Die Nichtverabschiedung von Artikel 6 stellt keine Hürde bei der Umsetzung des Abkommens dar. Im Gegenteil – mit der Nichtverabschiedung des Artikels 6 würde die Staatengemeinschaft die Botschaft aussenden, dass jedes Land Verantwortung für den Klimaschutz übernehmen muss. Existierende Emissionshandelssysteme wie der europäische Emissionshandel wären von der Nichtverabschiedung von Artikel 6 nicht betroffen.

Was fordert der BUND zur COP 25?

Der BUND fordert von der Europäischen Kommission sowie von der Bundesregierung, die dringend notwendigen ambitionierten Klimaschutzziele für 2030 anzukündigen und sich gegen einen internationalen Emissionshandel einzusetzen.

Hierbei kommt es auch zentral auf den neuen EU-Klimakommissar Timmermans an. Gemeinsam mit Ursula von der Leyen und der deutschen Kanzlerin muss er verhindern, dass Madrid zum Verschiebebahnhof für ambitionierte Klimaschutzziele wird. Er muss dafür sorgen, dass sich die EU geschlossen zu mehr Klimaschutz in den nächsten Jahren bekennt und den internationalen Emissionshandel verhindert. Bis 2030 müssen die Emissionen in Europa um mindestens 65 Prozent reduziert werden.

Von den Nationalstaaten erwartet der BUND, dass jeder Staat zuhause den eigenen Klimaschutz vorantreibt und schneller als bisher geplant aus der Verstromung von Kohle, Öl und Gas aussteigt. Die Pläne von Seiten der Bundesregierung sind in diesem Punkt nicht ausreichend. Ein Kohleausstieg erst im Jahr 2038, wie von der Merkel-Regierung geplant, ist zu spät. Durch die Konkretisierung von Artikel 6 des Pariser Klimaschutzabkommens droht zudem die Etablierung eines internationalen Emissionshandels, der ermöglicht, Klimaschutzmaßnahmen in andere Länder auszulagern. Artikel 6 könnte somit dazu führen, dass der Kohleausstieg in Deutschland und anderen Industrienationen noch weiter herausgezögert wird und Investitionen in Zukunftstechnologien verschleppt werden.

Der BUND lehnt den internationalen Emissionshandel mit Zertifikaten ab, da er im schlimmsten Falle dazu führen kann, dass jegliche Dynamik zu mehr Klimaschutz und ambitionierte Klimaschutzpläne ausgebremst werden. Staaten könnten sich reinwaschen, ohne den eigenen Lebensstil zu ändern.

Für mehr Klimaschutz geht es jetzt darum, die Wirtschaft national und international auf Klimakurs zu bringen, um die drastischen Folgen der Klimakrise abzuwenden. Zu realem Klimaschutz gehört auch, einen internationalen Fonds für die Opfer von klimabedingten Schäden durch Brände, Überschwemmungen und steigende Meeresspiegel ins Leben zu rufen. Die hohen wirtschaftlichen und menschlichen Kosten, die die Klimakrise schon heute verursacht, müssen ausgeglichen werden. Zahlungskräftige Länder wie Deutschland müssen finanzschwache Länder wie Bangladesch und Sudan bei der Bewältigung von klimabedingten Schäden und Verlusten finanziell unterstützen.

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Ann-Kathrin Schneider

Ann-Kathrin Schneider

Leiterin Internationale Klimapolitik
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Handeln statt feilschen

25.11.2019 | Olaf Bandt, Neues Deutschland

Auf der Klimakonferenz in Madrid geht es wieder nicht um einen schnelleren Ausstieg aus Kohle und Öl, fürchtet der BUND-Vorsitzende Olaf Bandt.

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Policy Paper

Civil Society Engagement for Ambitious NDCs

Basierend auf Erfahrungen aus Georgien, Kolumbien und der Ukraine im Projekt "Stärkung der Zivilgesellschaft für nationale Klimapolitik" präsentiert der BUND in diesem "Policy Paper" Empfehlungen, wie die Zivilgesellschaft besser in die Aktualisierung der nationalen Klimapläne involviert werden muss. 

Policy Paper "Civil Society Engagement for Ambitious NDCs" (engl., PDF)

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