Mission Neubau: Sieben kardinale Planungsfehler

Explodierende Kosten, Staus im Nirgendwo und Zerstörung der Natur: Die Straßenbaupolitik hat fatale Folgen. Der Fehler liegt dabei häufig im System. Wir zeigen die sieben kardinalen Planungsfehler der aktuellen Straßenbaupolitik auf.

Autobahn bei Nacht. Foto: Jannik Selz / CC0 1.0 / unsplash.com Mehr Autobahnen bedeuten langfristig auch wieder mehr Verkehr.  (Jannik Selz / unsplash.com)

Das deutsche Autobahnnetz ist 13.200 km lang. 850 Kilometer Autobahnen sollen bis 2030 neu hinzugebaut, 2.000 Kilometer ausgebaut werden. Der Straßenbau hat in Deutschland leider immer noch absolute Priorität: 2019 wurden 100 Kilometer Autobahn und 134 Kilometer Bundesstraßen neu oder ausgebaut. Bei der Bahn waren es 2019 null Kilometer Neu- und 6 Kilometer Ausbau.

Diese Straßenbaupolitik löst keine Mobilitätsprobleme und beseitigt keine Staus. Sie beeinträchtigt hingegen wertvolle Natur und verhindert das Erreichen der Klimaschutzziele im Verkehr. Was treibt sie weiter an?

Die sieben größten Planungsfehler beim Fernstraßenbau

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Staus werden durch Straßenbau nicht beseitigt

Jedes Land, zumal ein Industrieland, braucht ein leistungsfähiges Straßennetz. So werden Handel und Warentransport, persönliche Mobilität und ökonomische Arbeitsteilung ermöglicht. Mit 627.000 km klassifizierter Straßen und der zweithöchsten Straßendichte weltweit sind diese Anforderungen in Deutschland längst erfüllt. Warum also weiterbauen?

Die Beseitigung von Staus ist das häufig genannte Hauptziel des Straßenbaus. Faktisch werden die Staus aber nicht weniger, sondern mehr – trotz oder wegen des Straßenbaus.

Wie kommt das?

Neue Straßen verringern nur in den ersten Jahren Staus. Nach einer Weile stellen sich Autofahrer*innen auf das attraktive Straßenangebot ein, das heißt, sie fahren häufiger und längere Wege mit dem Auto. Nach und nach verlagern sie ihre Fahrten von anderen Straßen oder gar von der Bahn auf die neuen, schnelleren Wege. Dieser, durch den Straßenbau ausgelöste, Neuverkehr führt über längere Sicht zu erneuten Staus und meist zu geringeren Fahrgeschwindigkeiten als vor dem Neu- oder Ausbau.

Wissenschaftliche Untersuchungen bestätigen, dass der Straßenausbau der Hauptgrund für die Entstehung von Neuverkehr ist. In Deutschland und besonders im Bundesverkehrsministerium wird diese Forschung bislang ignoriert und weiter auf Straßenbau zur Stauvermeidung gesetzt.

Sanierung der Autobahnbrücken wird zugunsten von Neubau vernachlässigt

Neubauen statt Sanieren: Investitionen in den Erhalt von Infrastruktur, etwa bei Autobahnbrücken werden seit Jahrzehnten vernachlässigt. Stattdessen fließt ein großer Teil des Geldes in "prestigeträchtige" Neu- und Ausbauprojekte von Fernstraßen. Eine Untersuchung der Autobahn GmbH zeigte Anfang 2022, dass 4.000 der insgesamt 28.000 Autobahnbrücken in den nächsten zehn Jahren instandgesetzt oder komplett erneuert werden müssen. Das sind 400 jedes Jahr und doppelt so viele wie zuvor angenommen. Der Bundeshaushalt sieht aber nur 520 Millionen Euro für den Erhalt der Autobahnbrücken vor. Ein Bruchteil dessen, was für den Substanzerhalt wirklich gebraucht wird.

Die Totalsperrung der Talbrücke Rahmede der A 45 bei Lüdenscheid (Sauerlandlinie) seit Anfang 2022 wie auch Lastbeschränkungen zahlreicher Brücken für den Schwerverkehr zeigen, was bevorsteht: große Umwege, zusätzliche Staus, unzumutbare Verkehrs-, Lärm- und Luftbelastungen in den betroffenen Städten und Gebieten.
 

Planungen verhindern das Erreichen der Klimaziele

Bis 2030 müssen die Treibhausgasemissionen im Verkehr praktisch halbiert werden. Die "Eröffnungsbilanz Klimaschutz" des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) vom Januar 2022 zeigt, selbst wenn 15 Millionen vollelektrische Autos auf unseren Straßen rollen, wird das Klimaziel 2030 im Verkehr verfehlt. Deshalb ist eine Mobilitätswende zusätzlich zur Antriebswende unverzichtbar.

Das heißt, wir müssen Verkehr von der Straße auf die Schiene und in Teilen auf das Binnenschiff bringen. Allein durch eine Verlagerung von der Straße auf die Schiene können bei einer Verdoppelung des Schienengüterverkehrs acht bis zehn Millionen Tonnen CO2 im Jahr eingespart werden. Zudem muss sich die Verkehrsplanung zukünftig auf Verkehrsvermeidung und die Entwicklung sogenannter verkehrssparsamer Raumstrukturen konzentrieren.

Der aktuelle BVWP 2030 und der darauf basierende Bedarfsplan verneint Verlagerung und Vermeidung gänzlich und widerspricht somit den Zielen des Klimaschutzes. Die Umsetzung des BVWP 2030 bzw. Fernstraßenbedarfsplan würde dafür sorgen, dass mehr CO2 ausgestoßen wird – ohne es an anderer Stelle einzusparen.

Auch um mit dem Verfassungs- und Unionsrecht konform zu sein, müssten klimaschonende Alternativen zum Straßenneubau im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung (SUP) geprüft werden (vgl. Gutachten Franziska Heß v. Oktober 2021).

Ausdrücklich vorgeschrieben ist seit 2017 eine umfassende Bilanzierung der Klimawirkungen. Hier muss auf Basis so genannter Lebenszyklusanalysen berücksichtigt werden, welche Eingriffe in Treibhausgassenken wie Moore, Wälder, Weideland mit dem Bau neuer Straßen einhergehen würden. Schließlich dauert es Jahrzehnte, bis neu gepflanzte Bäume die gleiche CO2-Bindungswirkung haben wie die gerodeten Wälder. Dies wird bisher nicht berücksichtigt.

Planungen nehmen keine Rücksicht auf den Schutz der Natur

Der Umweltbericht zum BVWP 2030 dokumentiert die Eingriffe in die Biodiversität und die Folgen von Flächenzerschneidung und Flächenverbrauch durch die Umsetzung der Fernstraßenprojekte des BVWP: Fast 90 Natura 2000-Gebiete, die höchste Naturschutzkategorie, würden "erheblich beeinträchtigt", 1.000 km schützenswerte, große Lebensräume (Wälder, Feuchtgebiete etc.) durchschnitten und etwa 2,4 ha Fläche – also über drei Fußballfelder – würden täglich und 13.100 ha Fläche würden insgesamt neuversiegelt. Dabei sind 187 als bereits "fest disponiert" bezeichnete Projekte aus Vorgängerplänen noch gar nicht eingerechnet. Keines der vom BVWP selbst konkret formulierten Umweltziele würde erreicht. Damit blieb die erstmals aufgrund von EU-Recht durchgeführte Strategische Umweltprüfung (SUP) ohne Wirkung. Alternativen wurden weder auf Ebene der Netze noch für einzelne Projekte geprüft; auch nicht auf nachfolgenden Planungsstufen, obwohl das gesetzlich in der EU und der Bundesrepublik vorgeschrieben ist.

Die Fernstraßenpläne beruhen auf Wunschlisten statt strategischer bundesweiter Netzplanung

Der aktuelle Fernstraßen-Bedarfsplan und der ihm zugrundeliegende Bundesverkehrswegeplan (BVWP) 2030 enthält über 1.600 Neu- und Ausbauprojekte. Über 1.050 sind sogenannter "Vordringlicher Bedarf" und sollen bis 2030 gebaut, mindestens begonnen werden. Doch was heißt hier eigentlich Bedarf?

Um zu definieren, welche Projekte zum Bedarf zählen, wird das aufwändige Verfahren des BVWP durchlaufen. Dieses baut jedoch auf einem grundlegenden Konstruktionsfehler. So entsteht die Liste der Projekte des BVWP aus Anmeldungen der Länder, Kommunen und der Industrie- und Handelskammern. Weil die Bundesregierung Bau und Unterhalt der Bundesfernstraßen zu 100 Prozent bezahlt, ist es für Länder und Kommunen attraktiv, möglichst viele, große und teure Projekte anzumelden und positiv darzustellen. Die Folge ist eine Flut von Anmeldungen, damit Bundesgelder in die Region fließen. Für eine Anmeldung klima- und naturfreundlicher Planungen gibt es hingegen keinen Anreiz.  Die Zustimmung des Bundestags zu diesen Straßenbauprogrammen aus der Gießkanne ist sicher, weil praktisch alle Wahlkreise profitieren. Im BVWP 2030 wurden daher nur 15 Projekte, weniger als ein Prozent aller angemeldeten Projekte, nicht als Bedarf anerkannt. 

Um Verkehrs- und Mobilitätsprobleme zielgerichtet zu lösen und unerlässliche Beiträge zu Klima- und Naturschutz zu leisten, müsste der Bedarf an Projekten stattdessen anhand einer Strategie für nachhaltige Mobilität, verbindlicher Zielvorgaben und eines dazu passenden bundesweiten Netzkonzeptes sowie der europäischen Verkehrskorridore ermittelt werden. 

Eine klare Strategie mit Zielen und Umsetzungsprioritäten fehlt

Eine klare Strategie mit Zielen und Umsetzungsprioritäten fehlt
Gesellschaftliche Ziele wie Klimaschutz, Naturschutz oder die menschliche Gesundheit sind heute Standardziele Verkehrspolitik. Eine Strategie für nachhaltige Mobilität, welche die Ziele aushandelt und Prioritäten zur Umsetzung festlegt, ist die Grundlage zukunftsorientierter Planung. 

Der BVWP 2030 zählt zwar gute Ziele wie Sicherung der Mobilität, Verkehrssicherheit, Schutz der Natur, Reduktion von Treibhausgasen und Schadstoffen oder der Verbesserung der Lebensqualität in Städten auf. Er konkretisiert diese aber nicht anhand messbarer Zahlen und wählt Projekte nicht anhand dieser Ziele aus. In der Praxis erfolgt die Auswahl der Neu- und Ausbauprojekte fast ausschließlich danach, ob sie höhere Geschwindigkeiten ermöglichen und rechnerisch die Reisezeit im Pkw und Lkw verkürzen. Das provoziert einerseits Mehrverkehr durch attraktivere Straßen provoziert (siehe Fehler #1). Andererseits werden andere gesellschaftliche Ziele sowie die Finanzierbarkeit der Projekte aus den Augen verloren.

So kann beim BVWP 2030 höchstens ein Drittel der über 1000 Fernstraßenprojekte im „vordringlichen Bedarf“ bis 2030 tatsächlich finanziert werden. Aber allen Wahlkreisen kann suggeriert werden, dass sie Geld aus dem Bundeshaushalt bekommen. Das ist das genaue Gegenteil von Priorisierung und zudem unehrlich. Eine echte Priorisierung müsste die Projekte so auswählen und umsetzen, dass sie finanziert werden können und bestmöglich zu den Zielen beitragen.

Öffentlichkeit wird nicht wirksam an der Planung beteiligt

Die Öffentlichkeit muss an der Planung von Fernstraßen beteiligt werden: zur Strategischen Umweltprüfung (SUP) auf der Ebene des BVWP und frühzeitig an der Planung der einzelnen Vorhaben gemäß § 25 Absatz 3 Verwaltungsverfahrensgesetz.

Ihr Hauptzweck ist in dieser frühen Phase, wo die Planung noch offen ist, Alternativen zu ermitteln und zu prüfen. Beide frühen Beteiligungen werden bei Fernstraßenprojekten nur als Pseudobeteiligung durchgeführt. 39.000 Einwender*innen der BVWP-Beteiligung 2016 warten bis heute auf Antworten. Bei der frühen Beteiligung für einzelne Straßenbauprojekte heißt es, Alternativen dürften nicht untersucht werden, weil die Vorgaben des Bedarfsplan- bzw. Ausbaugesetzes verbindlich und alternativlos sein. Damit wird europäisches und deutsches Umweltrecht ausgehebelt.

Der Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren erfolgt zu einem Zeitpunkt, an dem die Planung verfestigt ist und Änderungsvorschläge schon deshalb abgelehnt werden. Der BUND hat deshalb ein Konzept für wirksame Öffentlichkeitsbeteiligung mit Alternativenprüfung vorgelegt.

Um die Zukunft kommender Generationen buchstäblich nicht weiter zu verbauen, müssen Planungsfehler dringend ausgebessert werden. Das durch die Dr. Joachim und Hanna Schmidt Stiftung für Umwelt und Verkehr geförderte BUND-Projekt "Neuausrichtung und Ökologisierung der Fernstraßenplanung im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung in Deutschland"  soll diesen Wandel mitgestalten.

In Zusammenarbeit mit dem Karlsruher Institut für Technologie (KIT) und mehreren Fachgutachter*innen entwickeln wir innovative Ansätze für eine zukunftsgerechte Fernstraßenplanung und diskutieren sie in interdisziplinären Fachworkshops. Die Vorschläge sollen dabei vor allem lösungsorientiert gestaltet werden. Dazu nimmt das Projekt explizit Bezug auf laufende politische Prozesse, wie die Überprüfung der Fernstraßenbedarfspläne sowie auf die Inhalte des Koalitionsvertrags der Ampelkoalition. Letzterer kündigt u.a. einen "neuen Bundesverkehrswege- und –mobilitätsplan 2040" an. Das Projekt ebnet den Weg dafür, die Fehler der Vergangenheit zu beheben und endlich eine moderne, integrierte Verkehrsplanung umzusetzen.

Die Inhalte dieser Seite wurden im Projekt "Neuausrichtung und Ökologisierung der Fernstraßenplanung im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung in Deutschland" erarbeitet, welches durch die "Dr. Joachim und Hanna Schmidt Stiftung für Umwelt und Verkehr" gefördert wird.

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Jens Hilgenberg

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BUND-Verkehrsexperte
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